防止返贫致贫和继续脱贫攻坚同样重要。贵州省铜仁市江口县位于武陵山集中连片贫困地区，曾是国家级扶贫开发重点县。2018年以来，已经脱贫摘帽的江口县认真贯彻落实习近平总书记“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的指示要求，把防止返贫致贫摆在突出重要位置，结合实际开拓创新，探索建立防止返贫致贫的监测、预警、保障工作机制，有效实现全县贫困人口稳定脱贫，初步走出一条治贫与防贫相结合、巩固拓展脱贫攻坚成果的新路子。
关键词：脱贫摘帽 防止返贫 稳定脱贫 监测预警机制
贵州省铜仁市江口县位于武陵山集中连片贫困地区，曾是国家级扶贫开发重点县，总人口24.8万人。2014年全县有贫困村80个，建档立卡贫困人口4.3万人，贫困发生率19.85%。2018年，江口县通过国家组织的第三方验收，顺利实现脱贫摘帽。
如何完成剩余贫困人口脱贫任务？如何实现已脱贫人口稳定脱贫？如何从源头上解决贫困问题？这是摆在江口县委县政府面前急需解决的突出问题。江口县委书记杨华祥说：“我们按照习近平总书记‘摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管’的指示要求，把防止返贫工作摆在突出重要位置，通过建立防贫监测预警保障机制，实现了全县贫困人口稳定脱贫、不发生新的贫困。”
1.建立监测机制，精准掌握防贫对象
防止返贫致贫的前提是精准掌握防贫对象情况。如何精准掌握呢？江口县委副书记、县长杨云介绍，江口县的做法概括起来就是“三明一建”。
明确监测原则。围绕“已脱贫人口稳定脱贫、未脱贫人口按期脱贫、坚决阻止源头致贫”三大目标，将未脱贫的建档立卡贫困人口全部纳入监测对象，确保全部脱贫；将有返贫风险的已脱贫户纳入监测对象，确保稳定脱贫不返贫；将有致贫风险的非建档立卡贫困户纳入监测对象，确保从源头上阻止致贫。
明确监测对象。把家庭年人均纯收入低于4000元以下，因病因学刚性支出远大于收入，因灾、突发大病、突发事故等导致基本生活陷入困境，民政特困供养对象、长期保障户、重残等“四类”重点人群纳入重点监测对象，实现对全县监测对象精准掌握。
明确监测程序。分为一般识别程序和简易识别程序。一般识别程序针对家庭年人均纯收入低于4000元以下，因病因学刚性支出远大于收入，民政特困供养对象、长期保障户、重残监测对象等重点监测对象采取“群众申请、入户调查、部门比对、村民小组评议、村民代表审议、村级公示、乡镇复核、县级备案”程序进行识别。简易识别程序则是针对因灾、突发大病、突发事故等特殊情况监测对象，为实现高效率保障防贫，江口县对程序进行简化，进一步强化了防贫的及时性和有效性。
建立监测台账。通过县、乡、村三级自上而下逐级、逐户进行研判，全面摸清“四类”重点监测对象底数，及时录入监测预警系统，建立监测对象台账。自2019年5月启动以来，全县共识别出重点监测对象1800户4518人。其中，家庭年人均纯收入低于4000元以下的414户1211人；因病、因学导致家庭刚性支出远大于收入的638户2129人；因灾、突发大病、突发事故等导致基本生活陷入困境的22户72人；因各种原因需要民政兜底保障的726户1106人。
2.建立预警机制，实现防贫动态管理
“当重点检测对象被纳入监测预警系统后，县扶贫办会及时组织行业主管部门按照‘统一管理、动态调整’原则，对监测对象经常进行比对筛查，提前预警、及时干预。”江口县扶贫办主任王天华说。
网格检测员、驻村工作队、帮扶责任人“三支队伍”每月进行走访对比，重点了解收入支出、产业就业、就医就学、住房饮水等情况，并报乡镇（街道）系统管理员在江口县防贫监测预警系统进行实时更新。监测系统将根据新的情况把监测对象动态调整为“返贫致贫临界户”“返贫致贫边缘户”“返贫致贫监测户”三类人员，并以红、橙、黄三种颜色标示其返贫致贫危险程度，实现标识清、底数明、常态化监管。
县扶贫开发领导小组建立防贫监测预警工作联席会议制度，定期对重点防贫监测对象及其扶持措施和防贫救助项目的实施进行集中综合研判。研判的内容主要有两项：一是分析收入情况，以年人均纯收入4000元（不包括低保等普惠政策性收入）为防贫线，综合考虑因病、因灾等情况导致的经营或就业收入剧减等情况；综合考虑家庭资产及收益情况；综合考虑法定赡养人的收入和资产状况等。二是分析家庭负担，重点针对因病因学因灾导致的“两不愁三保障”突出问题，综合考虑自付医疗负担，包括看病必需的日常支出；综合考虑因灾受损情况，面临的生产生活困难；综合考虑突发事故造成的身体残疾、自付医疗费用、劳动力丧失等问题；综合考虑就学支出负担，包含学费、住宿费、教科书费和基本生活费等。在深入分析基础上，逐户提出保障评估报告。有关部门根据报告分类施策，确保防贫效果。
各乡镇（街道）采取半年一次的频次，对防贫对象扶持情况进行综合评估，实行扶持措施动态监管，避免过度扶持和扶持不够的问题。对收入远大于支出、年人均纯收入超过4000元、稳定实现“两不愁三保障”、无返贫风险的，退出重点监测预警对象。对年人均收入在4000元左右，依然面临贫困风险的监测对象，特别是大病未治愈、学生在读、重残家庭、弱劳动力家庭和兜底保障对象，原有的扶持措施保持不变。对有致贫、返贫风险的，及时预警纳入重点监测对象，并逐户制定帮扶方案，开展实时监测，确保不致贫不返贫。
“群众对这种适时调整的做法很满意，感到真有困难就能得到帮扶，对党委政府充满感激之情。”江口县太平镇岑忙村第一书记高泽生说。
3.建立保障机制，阻止防贫对象返贫致贫
江口县凯德街道黑岩村第一书记韩易霖说：“要防止监测预警对象不陷入贫困的‘陷阱’，如何及时用活用足现有政策和公益资源才是最重要的。”
针对需要扶持的监测预警对象，江口县采取多层次、复合式的扶持方式，因户施策、因人施策、对症下药，按照政策、公益、救助的渐进方式制定切实可行的扶持方案，确保监测预警对象得到有效扶持。
落实扶持保障政策。整合扶贫产业、就业培训、创业支持、医疗救助、教育资助、应急救助、住房保障、低保保障等国家政策资源，实行“一增一降一保障”扶持，即通过产业带贫益贫、就业扶持、低保保障等增加困难群众家庭收入，通过政策减免、医疗救助和教育救助降低困难群众教育、医疗刚性支出，通过全面普查、动态筛查、安全鉴定等确保住房和饮水安全。
争取公益资源帮助。充分利用东西部协作、中央定点扶贫、江口籍成功企业人士帮扶等途径，积极争取社会众筹、公益团体、爱心人士、公益平台、慈善基金等公益资源支持。根据扶持政策对象因病、因学、因灾所需，有针对性地补足政策短板，解决现有国家政策和部分群众实际困难契合度不够的问题。
启动防贫救助保障。建立县级防贫救助资金池和10个乡镇（街道）防贫救助资金池，重点对因灾、突发大病、突发事故等新致贫对象，通过相关政策和公益资源扶持后，仍然无法达到“两不愁三保障”要求的防贫对象，及时启动“防贫救助”项目，由县扶贫办负责统筹协调和审核实施，县、乡两级组建联合核查工作组，按照核查、认定、公示的要求实施救助，确保不出现一例返贫、不发生一起致贫。
在实施保障过程中，江口县切实做到因户施策、因人施策。例如，德旺乡净河村和平组杨某，全家5口人，是2017年的脱贫户。2019年杨某的女儿因患鼻咽癌，女婿要照顾经常住院的妻子，无法正常就业，存在返贫风险。发现这一情况后，有关方面及时核实，并按程序将其纳入监测对象，制定帮扶方案：一是将其家庭纳入民政重点保障对象，保障其家庭每月1581元的政策性收入；二是申请社会公益“水滴筹”，解决后续治疗自付费用；三是待病人病情稳定后，为其申请公益性岗位（护林员）；四是扶贫产业“差异化分红”扶持。如今，一家人申领了低保、接受了社会救助、开起了小卖部，还享受产业分红倾斜。
再例如，太平镇岑忙村三组杨某，离异，一女一子都在上学，非建档立卡贫困户。2019年2月，杨某因与村民发生纠纷被判入狱，导致其子女无人抚养陷入困境。太平镇及时启动防贫应急措施：一是将杨某家庭纳入新增民政长期保障对象，月政策保障资金834元；二是明确其亲属作为责任人负责孩子日常监护；三是协调申请民政和教育资助政策，包括临时救助金2000元，并向学校|葡京·会5886申请困难学生生活费补助金；四是启动岑忙村春晖社资金池的资助，帮助两个孩子继续读书；五是中国浦东干部学院|葡京·会5886驻江口定点扶贫工作队搭建助学渠道，争取到两位爱心企业家每人每年资助5000元助学金，同时通过“中国浦东干部学院|葡京·会5886刘哲昕爱心团队”获得持续助学资助。
对因各种原因需要民政兜底保障的对象，江口县采取民政兜底、爱心捐助等措施予以保障，并整合农村闲置学校|葡京·会5886、村委会等资源，建成敬老院10所、规范化农村互助幸福院34所，对其中的252名残疾、智障等特殊困难群体集中供养。
“防止返贫致贫，最根本的还是要抓产业、促就业。”杨华祥说。目前江口县按照“农村抓产业、城镇抓就业”的扶贫思路，立足生态优势，深入推进农村产业革命，大力发展生态茶、冷水鱼、猕猴桃等主导产业，茶叶种植面积达到17.35万亩，特色水产养殖面积达到0.73万亩，猕猴桃种植面积达到1.451万亩，中药材种植面积达到3.69万亩。农户通过扶贫龙头企业带动，自我发展或基地务工等方式，实现了长效增收、稳定脱贫。
同时，江口县按照“保居民就业”的要求，积极贯彻落实“六个优先”创业就业政策，即培训资源优先满足搬迁群众、新增公益性岗位优先安排搬迁群众、新增城镇就业岗位优先推荐搬迁群众、安置点门面优先让利搬迁群众、城市服务产业优先扶持搬迁群众、创业政策优先支持搬迁群众，2019年投入技能培训及创业补贴1200万元，新引进扶贫就业车间8间就业岗位930个，新开发县城公益性岗位180个。（作者：熊云，系中国浦东干部学院|葡京·会5886副院长）
【专家点评】
（一）建立长效机制筑牢防贫减贫“堤坝”
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面打响脱贫攻坚战，取得了举世瞩目的决定性进展。贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人。随着2020年决胜全面建成小康社会目标的最终实现，中华民族千百年来的绝对贫困问题将得到历史性解决。绝对贫困问题解决了，并不意味着没有贫困，我国作为发展中国家，仍处在并将长期处在社会主义初级阶段，发展的不平衡不充分和城乡、区域、不同群体之间的差异，决定了相对贫困还会长期存在。我国反贫困战略需要从扶贫治贫转向防贫减贫。
脱贫攻坚的成果能否得到巩固和实现可持续减贫将在很大程度上取决于两个重要因素，一是脱贫人口不返贫，二是不出现新的生存性贫困。无论是防止返贫，还是阻断相对贫困向绝对贫困转化，防止新贫困出现，在很大程度上取决于是否有一个有效的“防贫减贫”长效机制。扶贫工作既要解决好眼下问题，更要形成可持续的长效机制。江口县脱贫摘帽后，通过建立防贫监测预警保障机制，探索巩固脱贫攻坚成果的长效机制，其做法和经验值得总结和借鉴。
防贫的核心在于要为脱贫者和处于相对贫困中的边缘人群建立一种兜底保障机制，一旦这些人遭遇到某种突发风险时，通过这种兜底保障机制使其不至于失去生存的机会和能力。鉴于风险具有不确定性，所以防贫机制一定要像防范经济风险一样，有监测预警机制。当然，发现和识别潜在返贫风险和致贫风险本身并不是目的，关键是要有化解这些风险的保障机制。作为长效机制，要广泛动员政府、社会、企业、个人各方面力量，强化保险保障功能，整合扶贫产业、就业培训、创业支持、医疗救助、政策平台、教育资助、应急救助、住房保障、低保保障等政策类资源，充分发挥项目众筹、个体众筹、社会团体、公司企业、公益平台、中国扶贫网、慈善基金、慈善一日捐等公益类支持的作用。江口县在建立防贫监测预警保障机制方面进行了积极探索，得到了社会各界的关心和肯定。
在解决和预防生存性绝对贫困基础上，解决相对贫困问题将是我国在全面建成小康社会后的一项长期任务。因此，也需要建立相应的长效机制。防止再出现生存性绝对贫困的防贫机制和解决相对贫困问题的减贫机制，就构成我国扶贫或反贫困可持续的长效机制。建立解决相对贫困问题的减贫机制，要把出发点放在坚持以人民为中心根本立场上，着力点放在解放发展生产力实现共同富裕上，通过扩大中等收入群体把相对贫困者转化为中低收入者，重点是要处理好公平与效率的关系，坚持市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府的作用，强化第二次分配功能，要建立健全城乡一体化的公共服务均等化机制和覆盖城乡的减贫帮扶体系和政策体系，形成外部多元帮扶与引导激发内生动力的互动机制。（作者：余甫功，系中共广东省委党校〔广东行政学院|葡京·会5886〕副校〔院〕长）
（二）贫困县县域治理要有精准度
2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示；2015年11月，中央召开了扶贫开发工作会议，出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。在党中央坚强领导下，在全党全国全社会共同努力下，精准扶贫与脱贫攻坚取得决定性成就，实现预期总体目标任务曙光在望。
在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。近7年的精准扶贫、4年多的脱贫攻坚，既是一项“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的国家行动和系统工程，也切切实实提升了地方治理能力、淬炼了广大干部队伍。在脱贫攻坚战中，懂得充分发挥制度优势、能够切实提升治理效能、敢于压实主体责任的地方和干部脱颖而出，在既是“战场”又是“考场”的脱贫攻坚战中善始善终、善作善成。
在脱贫攻坚中，贵州省江口县探索建立了防贫监测预警保障长效机制，切实巩固脱贫成果。防贫监测预警保障的“江口经验”，集中体现为：围绕“已脱贫人口稳定脱贫、未脱贫人口全部脱贫、坚决阻止源头致贫”三大目标，建立监测、预警、保障机制，以高度的政策执行力实现“摸清对象底数”“强化动态预警”“阻断贫困根源”。江口县的具体举措包括：监测机制中的锁定对象、明确程序、建立台账；预警机制中的动态预警、分类标识、责任包保；保障机制中的整合资源、因户施策、防贫救助、产业发展、就业扶持等。通过上述政策设计，江口县得以建立巩固脱贫成果、防止大规模返贫的机制，特别是对贫困人口、脱贫人口进行动态管理，及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入帮扶。
江口县的实践经验，是中央统筹部署的贫困治理方案的具体运用。一是适时将关注点由“显贫”转为“潜贫”，并在政策保障体系设置中坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策。二是“潜贫”根源发现的精准性，对症下药，靶向治疗，实现“扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效”的精准，避免信息失真与资源配置失当。三是发挥“组织化”的强大制度优势，将贫困治理与县域综合治理有机结合，构建县乡村三级层层落实责任的治理格局，发挥网格员、驻村工作队、帮扶责任人“三支队伍”的作用。四是支持和鼓励全社会特别是企业、合作社、公益组织多元主体以多样灵活的形式参与贫困治理。
2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出：“脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，必须高度重视面临的困难挑战。剩余脱贫攻坚任务艰巨，新冠肺炎疫情带来新的挑战，巩固脱贫成果难度很大，部分贫困群众发展的内生动力不足，脱贫攻坚工作需要加强。”“江口经验”正是以制度之力巩固脱贫成果、建立防贫减贫的长效机制。推进既“接天线”又“接地气”的县域贫困治理，定将为中国乃至全球贫困治理贡献智慧与力量。（作者：孔新峰，系山东大学|葡京·会5886当代社会主义研究所副所长、国家治理研究院副院长）