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【上观新闻】丁菊红:积极的财政政策助力发展新质生产力


发布日期:2024-07-05


时间:2024年7月5日  

作者:丁菊红  来源:上观新闻

财政政策是政府通过调整财政收支规模和结构等对经济运行进行调节,以促进资源优化配置,实现宏观经济目标的重要手段。根据发展阶段特点和经济形势,我国已实施了十几年积极的财政政策,所谓积极主要从供给侧角度看,具有扩张性政策的特点,包括增加财政支出和政府债务规模、减税降费等,进而通过乘数效应的传导机制,激活企业活力,扩大社会总体需求,推动经济发展等。去年底的中央经济工作会议和年初的两会上均提出,要继续实施积极的财政政策,并适度加力、提质增效。“适度加力”是从量上提出财政政策的力度可以加强,而“提质增效”则更多从质上考虑,强调绩效理念,提升财政政策效能,结合起来就是既要适度加大财政政策的扩张力度,也要提升资源配置效率和资金使用效益,从而让有限的财政资源投入对应更多产出。

与此同时,加快发展新质生产力受到中央高度重视,今年中央政治局首次集体学习时,习近平总书记对此进行了系统阐述,指出发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。生产力是人类社会发展的根本动力。与一般生产力相比,新质生产力“新”在创新,“质”在高质量或高效益,从而“以新促质”,其中创新起主导作用,以摆脱传统经济增长方式和生产力发展路径,具有“三高一新”,即高科技、高效能和高质量的特征,是一种符合新发展理念的先进生产力,并以全要素生产率的大幅提升为核心标志,本质是先进生产力,并形成适应新质生产力发展的新型生产关系。发展新质生产力主要就是通过技术创新和产业创新提高生产力水平,前者是发展新质生产力的重中之重,也是突破口和本质要求,关键在于创新;后者则是发展新质生产力的落脚点,让科技创新的成果得到应用转化,新质生产力要有载体产业,落实到具体的产业和产业链中,支持产业的深度转型升级,鼓励发展新兴战略产业和布局建设未来产业等。当然,也包括着力推进发展方式的创新,加快发展方式的绿色转型等,这也是新质生产力本身的要求,贯穿于产业发展之中。

由此可见,积极的财政政策与发展新质生产力间存在密切联系。作为最重要的宏观调控政策之一,积极的财政政策在助力发展新质生产力上大有可为,通过增加政府支出、减税或补贴等,引导财政资源向新质生产力需要的领域倾斜,提高技术创新能力。并引领和支持产业发展,夯实产业创新的根基,这是推动产业发展的重要引擎,从而加快形成新质生产力。同时,发展新质生产力也离不开积极的财政政策强有力的支持,如与新质生产力相关的基础研究需要的资金规模大,周期也更长,需要财政资金的长期支持,而相关产业领域,如芯片、新能源、人工智能等,虽有巨大的发展空间和需求潜力,但也需高额的研发费用及产业发育成本,而积极的财政政策可以发挥我国集中力量办大事的体制优势,优化公共资源配置效率,有效降低经济运行成本,提升整体运行效率。而发展新质生产力也是为了提高生产效率,增加财政收入,使积极的财政政策更能有效实施,与提质增效的说法不谋而合。因此,无论从理论上还是实践中,积极的财政政策都和发展新质生产力高度契合,两者相辅相成,从而最终推动高水平科技自立自强,实现高质量发展。具体而言,主要体现在以下几个方面:

一是加大财政支出对科技创新的支持力度,释放积极信号,鼓励更多创新。创新是发展新质生产力的第一动力。科技创新是发展新质生产力的核心要素,要在尊重科技创新规律的基础上,充分发挥财政在创新资源配置和激励评价导向中的作用,特别是对于发展原创性、颠覆性科学技术,新型举国体制也要求财政资金足额保障攻关关键核心技术。2018-2023年,我国财政科技支出从8327亿元增长到10567亿元,年均增长率达6.4%。今年仍将保持较高力度的支出。且2023年全社会研究与试验发展(R&D)经费投入达33278亿元,占国内生产总值(GDP)比重达到2.64%,总量仅次于美国,强度接近OECD国家2.67%的平均水平,凸显了国家对科技的重视。今年我国赤字率拟安排3%,规模达4.06万亿元,比上年年初预算增加1800亿元,为鼓励和支持发展新质生产力提供了资金保障。仅中央本级就安排科技支出3708亿元,增长了10%;但科技投入的整体效益还有待提高,在统筹资金、人才、项目和平台等一系列创新资源的基础上,全面加强财政绩效管理,有效提升资金使用率,也更符合发展新质生产力的本质要求。主要体现在对科技创新研究的资金使用及其结构上:

1、加大对基础研究的财政投入力度,优化研发资金的投入结构,支持提升原始创新能力。科技创新具有高度不确定性,很大程度上依赖基础研究及面向科学前沿的原始创新能力,其水平的提升可以提高整个国家科研能力,需进一步加强这方面稳定性的财政投入,以取得全球科技竞争的优势。今年仅中央本级基础研究财政支出预算就达980亿元,增长13.1%,为发展新质生产力奠定了良好基础。

2、加大对科研机构的财政投入,完善激励机制,支持布局一批国家科技重大项目。以国家实验室和科研机构、科技领军企业为重点,支持强化国家战略科技力量。大力支持科学教育,特别是高水平研究型大学|葡京·会5886,只有成为科学大国才可能真正成为科技强国。除了延续原有财政资助以科研项目为基础的做法,还应注重结项后的财政支持,鼓励形成长期跟踪和可持续性的科研,更有利于进一步释放科研活力,实现有效竞争。

3、加大对人才的财政资金投入,调动广大科研人员的创新积极性。科技创新的源泉在人,财政投入应聚焦于人才培养与发展的各个阶段,进一步关注青年科技人才。推进高校和科研机构薪酬制度改革,推进职务科技成果所有权或长期使用权改革,充分调动科研人员积极性和创造力。高水平教育是培育高水平人才的关键所在,2024年中央本级教育支出就将达1649亿元,增长5%,财政也应充分保障教育事业的发展,安排专项经费,支持各类机构全方位培养、引进和用好科技人才,加快建设世界重要人才中心。

二是合理安排政府投资规模,向有利于新质生产力发展的产业行业倾斜,发挥好财政资金持续而充分的带动放大效应。产业是生产力的载体,科技成果只有产业化才能真正成为社会生产力,从而不断改造和提升传统产业,培育壮大新兴产业,布局建设未来产业,完善现代化产业体系。2023年,我国高科技产业投资增长10.3%,高于固定资产投资,产业体系的技术密度不断提高。其中战略性新兴产业增加值占GDP比重超过13%,产业数字化也取得明显进展,政府投资起到一定作用,比如通过制造业领域相关政府投资基金,按照市场化方式和专业化管理,聚焦集成电路、新材料等领域,引导社会资本加大投入,培育新产业新赛道。下面分别从中央和地方投资来看对发展新质生产力的支持。

1、今年中央预算内投资拟安排7000亿元,且将连续几年发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力的建设,并不计入赤字,今年先发行1万亿,由中央统筹管理,短期看有助于缓解国家财政压力,管控债务风险,有效降低融资成本,长期则优化了央地政府债务结构,稳定预期及中长期战略发展,为“两重”建设提供了财力保障,推动关键领域技术突破和产业升级。中央财政还将安排制造业领域的专项资金,加大对战略性新兴产业的投资,如产业基础再造和制造业高质量发展专项资金104亿元,推进产业优化升级;深入实施首台(套)重大技术装备和首批次重点新材料应用保险补偿政策;优化产业投资基金功能,支持集成电路、新一代信息技术等产业加快发展。

同时,推进关键技术和关键产业的“补短板”及“锻长板”,不仅巩固传统产业优势地位,更重要的是为传统产业数字化、智能化转型提供技术支撑上的财力保障,从而促进新产业,比如新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源产业等跨越式发展。近期,中央财政还安排了30亿元,支持首批20个左右试点城市的“智改数转网联”,提升制造业的高端化、智能化和绿色化水平,以及主要包括6G网络、可控核聚变、类脑智能、量子信息、基因技术、深海空天开发等在内的未来产业发展,这些都有助于新质生产力的落地生根,吸引和带动更多社会资本跟进。

2、今年将新增地方政府专项债3.9万亿元,比去年增加1000亿元,这是积极财政政策的有效抓手,也是政府扩大投资规模的主力军。这部分财政资金的投向领域和用作资本金的范围,聚焦于扩大内需、稳投资和促消费等领域,且额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。其中就包括对科技创新、生态环境等方面的投资,主要集中于新能源、新基建及新产业领域,有利于推动产业创新,让财政资金起到“四两拨千斤”的作用。作为发展新质生产力的重要力量,“专精特新”中小企业也将被给予新一轮的财政支持,从而培育更多产业链关键环节的“配套专家”。

三是进一步优化减税降费政策,实施结构性而非大规模的减税降费,强化政策精准供给。前两点都是从财政支出看积极的财政政策如何助力发展新质生产力,这里则从财政收入的角度来看与新质生产力的关系,充分考虑到财政的可持续性。2023年我国宏观税负约为14.4%,这一指标虽较2022年的13.8%有所增长,但仍处于历史与世界较低水平。因此,为保证积极的财政政策有效实施,需稳定宏观税负处于合理水平,不能一味扩大减税降费的规模而应更突出政策的适度性和精准性,从受益主体到具体指标都要注重结构性特征,以释放税费政策空间的最大效能,真正减轻微观主体,即企业的负担,注重强化企业是创新的主体地位,财政为其保驾护航,稳定社会预期。

根据国家税务总局发布的《减免税政策代码目录》统计发现,在现行有效的税收优惠政策中,针对性支持改善民生的减免税占比22.29%,鼓励高新技术和转制升级的占比约9.38%,节能环保占比7.13%,这与我国目前经济结构调整的方向基本适应,今后还将更加聚焦支持科技创新及绿色发展等领域,有效降低企业成本,提高盈利能力,促进其扩大生产和投资,有力带动产业转型升级,发展新质生产力。

特别是税收优惠政策,可以全面深入科技创新的全流程,不仅覆盖创新主体、研发活动和成果转化等创新的全链条,还包括加计扣除、加速折旧、税前抵扣、延期纳税等间接优惠,从而降低研发各环节成本,激励企业对创新给予持续性支持。比如出台先进制造业企业增值税加计抵减政策,将符合条件的行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%,并作为制度性安排长期实施。将创投企业税收优惠政策、科技企业孵化器、大学|葡京·会5886科技园和众创空间税收优惠政策均延续实施至2027年年底。同时,实施科技成果转化现金奖励的个税优惠等政策。这些都有利于企业降低成本,鼓励创新,加快前沿产业的布局和实现产业深度转型,进一步促进新质生产力发展。

四是优化转移支付,适当扩大重点民生领域保障范围,面向生态功能区的转移支付制度体系日臻完善。今年将实施10.2万亿元的转移支付规模,同比增长4.1%,其中对地方均衡性转移支付达2.57万亿元,增长8.8%,并适当向困难地区倾斜。同时,省级政府则会推动财力下沉,县级财力保障机制奖补资金安排4462亿元,增长8.6%。这些都体现了进一步强化地方财力保障,兜牢基层的三保底线,有利于实现地区间基本公共服务均等化,推进城乡融合发展,促进区域协调,从而不断优化生产力布局,为新质生产力的发展创造良好的市场环境。

(作者为中国浦东干部学院|葡京·会5886经济学教研分部副教授)




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